“24号文”将带来什么

2007年8月13日上午，国务院办公厅在中国政府网发布了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号，以下简称“24号文”）。“24号文”主要围绕“进一步建立健全城市廉租住房制度”、“改进和规范经济适用住房制度”、“逐步改善其他住房困难群体的居住条件”三个方面采取行政措施，旨在加大住房需求调节力度，引导合理的住房消费，建立符合国情的住房建设和消费模式，继续明确加强市场监管，坚决整治房地产交易秩序，维护群众合法权益。同时加强房地产价格的监管，抑制房地产价格过快上涨，保持合理的价格水平，最终引导房地产市场健康发展。



一、“24号文”的“新意”在哪里？

    “24号文”是自1994年住房体制改革启动以来，以国务院名义直接下发的第三个与住房制度改革相关的文件，那么，相较以往的政策，它的新意在哪里？

    正如建设部政策研究中心副主任王珏林所说，《意见》新内容体现在四个方面：

    一是保障类住房受益群体扩大，以收入论，由“最低收入”扩大到“低收入”；

    二是保障类住房面积限定在50至60平方米；

    三是政府责任细分为省级政府负责、市县落实；

    四是明确保障类住房开发四个资金来源，其中土地出让金收入用于廉租房建设的比例由此前的5%提高到10%。



二、疏、堵并重

    与市场调控的诸多房政相比，“24号文”更加注重疏堵结合的方法，确保政策的严谨性和可执行性。

    所谓“疏”，就是在政策上调节居民住房需求，引导居民消费导向，倡导商品住房和保障性住房的理性选择，防止盲目消费增加居民生活负担，导致甚至激化社会矛盾。

    尝试建立商品房、经济适用房、廉租住房组成的住宅供应体系，多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系，旨在引导居民消费需求，确保保障性住房对于低收入家庭的有效供给，解决不同收入层次居民家庭的住房问题。倡导居民量力而行、选择适合家庭经济条件的住房方式。

    多渠道增加廉租住房和经济适用房房源的有效供应。采取政府新建、收购、改建以及社会捐赠等方式增加廉租住房供应；加强经济适用房供应力度；作为城市经济困难家庭和中国人口结构的的重要组成部分，农民工的居住条件保障也至关重要。经济适用住房建筑面积控制在60平方米左右；新建廉租住房套型建筑面积控制在50平方米以内。增加绝对数量的供应，确保“居者有其屋”。

    所谓“堵”，就是严格界定商品房和保障性住房市场。确保逐步实现低收入家庭的应保尽保，同时做到不应保不保。防止房产交易过程的违规操作（如：富人或投资客购买保障性住房谋利）。

    引导富人去买商品房，低收入人群去买经济适用房，经济困难家庭选择廉租住房，即所谓的“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”。

    通过行政、税负等手段规范经济适用住房市场，堵住经济适用房炒作、投资交易的渠道。防止各企事业单位通过合作建房的方式使住宅产品曲线入世，将少数集资建房纳入当地经济适用住房供应计划，确保国家及地方政府对于保障性住房的统一分配，切断福利保障性住房入世扰乱市场交易秩序和社会公平的渠道。确保低收入家庭得到住房保障。



三、政策的变与不变

    某种意义上说，“24号文”是楼市调控由“主调市场”转向“主调保障”的风向标，标志着政策调控重点从对于商品房市场的市场调控转为保障性住房供应体系的调控。但同时我们应该认识到，所谓“主调市场”和“主调保障”亦并非转变，可以说是“花开并蒂”、相辅相成，只不过现在是有重点的话说一边罢了。

    一方面，“24号文”标志着国家对于诸如住房、医疗、教育等民生问题更加关注。相对来说，本文件更加强调国家行政手段对于“保障性住房”的亲手“操盘”而非“商品房市场”单纯的政策“干预”。此即“变”。

    通过政府新建、收购、改建以及鼓励社会捐赠等方式增加廉租住房供应；通过政府划拨等方式保证经济适用房建设；土地净收益至少10％用于租赁住房建设；经济适用住房属于政策性住房，购房人拥有有限产权；经济适用房交易过程政府优先回购；严限单位集资建房，富裕房源的国家回购、统一分配等等规避市场自行调节的盲目和自由性，出台、完善配套政策及工作机制，确保土地、资金、规划布局、保障对象确定过程的公平、公正，明确廉租住房或经济适用住房建设、棚户区改造、旧住宅区整治的政策支持。凡此种种，都表达了政府亲自操盘保障性住房市场和保证居民安居乐业的决心。

    另一方面，二者同是促进房地产业健康发展、建设社会主义和谐社会的行政手段。“24号文”亦与以往调控政策保持着很强的连续性。此即“不变”。

    文件强调，要继续抓好国务院关于房地产市场各项调控政策措施（如：90/70、房地产交易秩序专项整治等政策）的落实，进一步明确套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上。廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房建设用地的年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%，重点发展中低价位、中小套型普通商品住房，增加住房有效供应。保持政策执行的连续性。



四、住宅市场两极分化

    至少10%的土地净收益作为保障性住房的重要财政来源（土地净收益、住房公积金收益等），随着保障性住房建设规模的加大，不断增加的财政需求在土地供应数量变化不大的情况下必将不断抬高地价；“24号文”在政策上堵住了部分商品房的供应渠道（保障性住房由国家统一分配，不得自由入市），相对抑制了商品房市场的供应量。以上因素加上国家政策对于房价的抑制和打压，房地产业（特别是住宅）的利润空间被进一步压缩，房地产（特别是住宅）市场或会更加恶劣，商品房市场政策风险或将进一步加大。

    而保障性住房的申请条件基于居民的收入水平，所有房源由国家、地方政府统一分配，故保障性住房价格将随着居民收入水平波动，幅度不会太大。鉴于中国国情（构建社会主义和谐社会的战略部署、GDP增长、居民收入水平等等），政策保障性住房或将得到更多的政策支持。



五、“调控”或许刚刚开始

    “24号文”的另一特点在于政府不断吸取以往宏观调控措施的经验教训，进一步强化政府部门追责制，明确各级政府责任和职能；有步骤地制定了清晰的时间节点；还将出台、完善配套政策及工作机制，确保土地、资金、规划布局、保障对象确定过程的公平、公正，加强廉租住房或经济适用住房建设、棚户区改造、旧住宅区整治的政策支持，确保本文件的深入贯彻执行。

    另外――

    继8月中旬“24号文”发布后，监察部等五部委于8月下旬联合发出《关于开展国有土地使用权出让情况专项清理工作的通知》(以下简称“通知”)，决定集中半年时间，在全国开展国有土地使用权出让情况专项清理工作，以打击部分房地产开发商的捂地囤地行为。

    为合理调控货币信贷投放，稳定通货膨胀预期，中国人民银行决定，自2007年8月22日起上调金融机构人民币存贷款基准利率。这已经是2007年以来的第四次加息，而自1993年金融体制改革暨首次加息至今，加息也仅仅有十次。

    ……

    作为关乎国计民生的行业，房地产业已逐渐走到了国家调控的“风口浪尖”。为解决住房等民生问题、保障人民生活幸福安康，国家实质性的宏观调控，或者说对于房地产行业真正的“重手”和“严政”或许才刚刚开始，而从长远来说，这对于房地产行业、中国经济的持续健康发展和中国人民的安居乐业也是有益的。